解读《山东省湿地保护办法》-青岛市林业局
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解读《山东省湿地保护办法》
发布时间: 2017-05-03 发布者: 青岛市林业局

2012年11月28日,省政府第136次常务会议通过《山东省湿地保护办法》(以下简称《办法》),姜大明省长于12月26日签发第257号政府令公布,将于2013年3月1日起施行。


 

一、《办法》出台的重要意义


 

湿地被誉为“地球之肾”,“物种基因库”,是极其重要和特殊的生态系统,具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、控制土壤侵蚀、促淤造陆、美化环境、调节气候和保护海岸等生态功能。良好的湿地生态系统,既是保障生态安全的需要,也是经济社会可持续发展的重要载体。


 

山东位于东部沿海、黄河下游,是湿地资源十分丰富的省份。首先湿地类型多,既有近海和海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地,又有以库塘和养殖场为主组成的人工湿地,还有独特的黄河三角洲湿地。其次是面积大,全省湿地面积约200万公顷,占国土面积的13%,黄河三角洲是我国面积最大、增长最快的新生河口三角洲湿地。第三,生物多样性丰富,湿地中生活着超过全省60%以上的生物物种,是天然的物种基因库;栖息珍稀濒危水鸟众多,在亚洲57种濒危鸟类中,山东湿地就有26种分布。“十一五”期间,我省大力加强湿地生态保护管理工作,一批重要湿地得到抢救性的保护,全省湿地保护体系建设进一步完善,湿地保护管理能力明显增强。但我省湿地保护管理工作起步晚、基础差,管护能力十分薄弱,距湿地保护管理的总体要求还有很大差距。一是湿地面积日趋减少,淤积和退化严重。我省湿地围垦、改造和破坏相当严重,一些湿地被随意侵占甚至转为建设用地。二是水质污染严重,自净能力差。大量废水、污水和有毒有害物质,加上化肥、除草剂等广泛使用排入湿地,导致湿地富营养化。三是对湿地重用轻养,资源衰退严重。生物资源过度利用,严重影响着湿地的生态平衡,威胁着湿地生物多样性和生态安全。四是湿地水资源相对不足,季节分布严重不均。湿地是国民经济各行业和居民生活的主要水源,过度和不合理利用已使众多湿地供水能力受到严重影响。五是对湿地保护的重要性认识不足,管理体制不完善,法制建设滞后,资金投入不足。


 

当前国家还没有专门的湿地保护法律和行政法规。近几年来,广东、湖南、黑龙江等十几个省市相继制定出台了地方性法规或者政府规章,为我省湿地保护地方立法提供了借鉴和参考。因此,为了解决制约我省湿地保护工作中存在的诸多问题,填补湿地保护方面的空缺,将湿地保护管理纳入法制化、规范化的轨道,加强湿地保护,维护湿地功能,改善生态环境,促进经济社会可持续发展,制定一部符合山东实际,规范湿地保护管理活动的政府规章,具有十分重要的意义。


 

二、《办法》的主要内容


 

《办法》共6章39条,主要从湿地保护规划、湿地自然保护区与湿地公园、监督管理、法律责任等方面进行了规范。一是坚持从实际出发,切实解决现实问题。针对目前湿地保护没有上位法,湿地定义不清晰,湿地保护管理体制不畅的现状,对湿地的定义、湿地保护的管理体制等,都作了明确规定。二是坚持制度创新,突出地方特色。认真总结我省多年来湿地保护工作的实践经验,创设性地将湿地分为国际重要湿地、国家重要湿地、省重要湿地和其他湿地,设立了建设湿地公园的条件和程序,对湿地生态动态监测、人工湿地建设、占用湿地建设项目环境影响评价等结合我省实际进行了补充和完善,突出了地方特点,既符合我省湿地保护工作实际,在体例结构上也显得层次分明,主题突出,便于操作。


 

(一)对本省行政区域内的湿地进行了定义。湿地的定义,国家现行法律、行政法规和政策文件都没有明确规定。我国与世界上170多个国家共同签署的《国际湿地公约》中对湿地的表述是:“湿地是指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带,带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者,包括低潮时水深不超过6米的水域。”目前,外省已出台的相关地方性法规中也对湿地都有定义。根据国际公约有关规定和外省的定义,结合我省的实际,《条例》将湿地的定义表述为:是指具有较强生态功能、适宜野生动植物生长的常年或者季节性积水的内陆地带、河流入湖入海地区、充水较多的潮湿地域以及低潮时水深不超过6米的海域。考虑到今后对湿地进行分级分类保护管理的需要,《办法》中增加了“省重要湿地”的概念。从保护管理实际看,这个定义符合国际《湿地公约》和《中国湿地保护行动计划》等有关规定,也符合我省实际,得到了有关部门和专家学者的认可。


 

(二)明确了湿地的主管部门和其它有关部门职责,理顺了管理体制。湿地保护涉及多个部门的职能。《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》(国办发[2004]50号)强调,地方各级人民政府要高度重视湿地保护管理工作,坚持和逐步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。《办法》从三个方面作了规定:一是湿地保护工作应当遵循统筹规划、保护优先、合理利用、持续发展的原则,实行综合协调、分部门实施的管理体制。二是县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调和监督工作。三是发展改革、财政、农业、水利、国土资源、住房城乡建设、环境保护、海洋与渔业等部门按照各自职责,做好有关的湿地保护工作。这样规定既有利于落实国家关于“综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制”,也有利于发挥各专业管理部门的作用和工作积极性。


 

  (三)规范了湿地保护规划。《办法》规定了湿地的分类分级管理及批准程序,对湿地规划的编制、审批程序、规划内容、与其它规划的衔接、征求意见、调整或修改等进行了规定。一是规定了湿地的分级管理,湿地分为国际重要湿地、国家重要湿地、省重要湿地和其他湿地。同时对国际重要湿地、国家重要湿地名录和保护范围与国际湿地公约和国家有关规定进行了衔接。二是规定了县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门编制本行政区域的湿地保护规划,报本级人民政府批准后实施。三是规定了湿地保护规划应当根据湿地类型、保护范围、生态功能和水资源、野生动植物资源状况等科学合理编制,并与土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划、水资源规划、海洋功能区划等相衔接。四是规定了各级人民政府及有关部门应当严格执行湿地保护规划,不得违反规划批准建设项目或者进行其他开发建设活动。


 

  (四)规范了湿地自然保护区与湿地公园的建设和管理。国内外的实践表明,建立湿地自然保护区和湿地公园,对加强湿地特别是重要湿地的保护尤为重要,对维护湿地生态功能也具有极为重要的意义。《办法》专设一章,对建立湿地自然保护区、湿地公园的条件,以及湿地公园建设和管理的模式、途径进行了规范。一是规定了建立湿地自然保护区和湿地公园的条件。二是规定了湿地公园实行分区管理。规定湿地公园可以划分的区域类型,每个区域内可以进行的活动和禁止进行的活动。三是规定了湿地公园建设必须按照经批准的湿地公园总体规划进行。四是规定了不具备建立湿地自然保护区和湿地公园条件的湿地,可以通过建立湿地保护小区、湿地多用途管理区等形式实施保护。


 

  (五)规范了湿地的监督管理。《办法》第四章对湿地资源调查、动态监测、湿地内禁止从事的破坏性行为、建设项目湿地环境影响评价制度、项目准入和限控措施、湿地污染减排与治理、湿地确权、发证和监督检查等进行了规范。一是规定了开展湿地资源调查、建立湿地资源档案和发布湿地状况公报等事项。二是列举规定了禁止从事的破坏湿地的八种行为。三是规定了县级以上人民政府应当采取措施保障湿地生态用水,在河流交汇处、入湖(海)口以及重点污染防治河段等区域,规划建设必要的人工湿地,净化水质。四是规定了凡列入国际重要湿地和国家重要湿地名录以及位于自然保护区内的天然湿地,禁止任何单位和个人开垦、占用或者改变湿地用途。五是规定了临时占用湿地的审批、占用期限、恢复要求等,规定临时占用湿地不得修筑永久性建筑物或者构筑物。六是规定了县级以上人民政府应当组织林业、国土资源、海洋与渔业等部门,按照国家规定做好湿地的登记、确权、发证等工作等。七是明确了建立湿地生态补偿制度。《办法》规定县级以上人民政府应当制定湿地保护及修复政策,合理安排资金投入,建立和完善湿地生态保护补偿制度。


 

  (六)加大了监督检查力度,强化了法律责任。《办法》第五章为法律责任,对应《办法》中相关禁止性规定,分别明确了违法行为人应当承担的法律责任。一是分别规定了违反规定在湿地范围内擅自围垦、填埋、占用湿地或者改变湿地用途的,擅自排放湿地蓄水、截断湿地与外围水系联系的,违法放牧、烧荒的,违规捡拾、破坏鸟卵或者采取灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物的,破坏鱼类等水生生物洄游通道和野生动物重要繁殖区及栖息地的,擅自移动、破坏湿地保护界标、标志或者设施等违法行为的法律责任。二是规定了造成湿地污染或者临时占用湿地期限届满而拒不采取补救、恢复措施的法律责任。同时还规定了县级以上人民政府林业主管部门和其他有关部门及其工作人员在湿地保护管理工作中违法行为的法律责任。

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