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农村集体产权制度改革:互换并地的彰武探索
发布时间: 2018-07-23 发布者: 青岛市林业局

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2018-07-23来源:人民日报

 

求解承包地细碎化难题,44.2万块并成12.4万块
互换并地的彰武探索

来源:彰武县农发局

 

 


  土地是农民的命根子。家里地多,本是好事,可李玉芳却高兴不起来。
  李玉芳家住辽宁省彰武县四合城镇三官村。1997年农村土地二轮延包,由于家里添了小孩,她家还多分了一口人的地,共分得28亩,“刚分到地的时候,别提多高兴了。”
  不过,增地的喜悦没有持续多久。因为这些地被分成20个小块,大小不一,散布在村子各个角落。耕种起来,甭提有多费劲。
  “最小的一块就三条垄,耕种用牲口,收割靠镰刀,旱天浇不上,每年收种全家人上阵都忙不过来。”李玉芳也无奈,都讲发展现代农业,种地收割啥机器都有,可就是用不上。
  李玉芳的无奈并非个别现象,2017年中央一号文件中就有答案:“积极引导农民在自愿基础上,通过村组内互换并地等方式,实现按户连片耕种。”
  2018年1月,三官村开展互换并地。李玉芳家的20块地被整合成4块,大块种玉米,小块种花生。“耕种全用上了机器,这不最近有点旱,我还用上了能覆盖几十米的喷枪,旱涝保收。”地里玉米长势正旺,李玉芳乐不可支。
  在彰武县,互换并地已全面推开。作为全国农村集体产权制度改革试点县之一,彰武县自2017年初起,在完成农村土地承包经营权确权登记的基础上,探索“三不变一变”的互换并地路径:不变的是土地所有权、农户承包地面积、30年承包期;变的是多块地并一块,零散并整块。
  截至目前,彰武县累计完成并地面积97万亩,44.2万块地被合并成12.4万块,涉及5.4万户、19.6万人。
  起 点
  “地也确权了,可就是太分散,啥时候能往一起归拢归拢”
  去年秋天,前福兴地镇徐家村党支部书记冯景财几乎天天都有接待任务。
  “有村民自发来打听情况的,也有其他乡镇村屯组团来参观学习的。”冯景财说,因为春夏连旱,彰武县好多村都歉收,但徐家村有3个村民组的550公顷土地大获丰收。
  秘诀,就是互换并地。2017年初,西域佳、徐家、西于家3个村民组完成互换并地。耕种、浇水、收割,都跟从前大不一样。
  “买种子、化肥、农药,村民还能联合起来,直接跟供货商谈价格,用机械耕地播种也都能压价了。”村民吕小亮笑着说。
  冯景财也算过账,每公顷可以增收3000元、节省成本1000余元。
  这下,其他几个村民组的组长坐不住了,火急火燎地来找冯景财。“赶紧给我们也主持一下,归拢归拢。”
  其实,当初没有全村互换并地,也是因为有顾虑。
  最先有这想法的,是西域佳村民组的村民。2016年12月的一天,村民齐宝玉和5名村民代表,一大早就来找冯景财。之前,他们已经来了两趟。“咱这地也确权了,可就是太分散,啥时候能往一起归拢归拢。你就看这秋收,我让收割机跟着我满村跑,不多给人家路费都没人干。”
  每次听说要动地,冯景财都心头一紧,“在咱农村,土地就是命根子,要是因为这产生纠纷,老百姓敢跟你拼命。”
  这边安抚完村民,冯景财骑上自行车就到了镇上,探探镇党委书记张斌的口风。“张书记,老百姓找我好几回了,说是咱这地太分散,不好种,能不能搁一起凑凑,咱镇上能不能同意?”
  “村民为了好种地,用一亩半地换邻居的一亩地,这情况确实有。群众有需求可以理解,但有没有政策依据?是否违反法律?如果大规模推进,出点事咋整?”张斌提出一系列疑问。
  翻阅农村土地承包法以及《辽宁省农村集体资产条例》,上网搜索相关内容,跟当律师的同学打电话咨询,张斌想了不少办法。
  “2016年中央一号文件就明确提出:依法推进土地经营权有序流转,鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”对照中央政策精神,张斌琢磨了一晚上,“我们搞土地归大块,土地的所有权和承包权没变,变的是经营权,不违背中央政策,也不违反土地承包法。地块间的流转也是一种流转形式,关键是要遵循中央政策和法律法规,坚持村民自愿的原则。”
  接到张斌电话,冯景财第二天一早就召集村两委成员和村民小组长开会,下午又扩大为全体村民大会。“哪个组同意就推进,不搞一刀切。”
  试点见了成效,张斌和冯景财悬着的心终于落了地。除了解决村民种地不便难题,互换并地还带来意外之喜:徐家村收回被占用的集体土地4000多亩,去年流转后村集体增收20多万元。
  燎 原
  “敢拍胸脯,背后是有村民给咱撑腰呢”
  徐家村的变化,引起了县委书记刘江义的关注。不听汇报、不打招呼,他拉上分管农业的副县长常东旭,直奔田间地头。
  “我就是想看看效果,听听老百姓对这事到底咋看。”刘江义说。
  眼见为实,刘江义心里有了底。2017年11月22日,彰武县出台政策指导方案:互换并地必须严格按照中央政策精神和农村土地承包法、村民委员会组织法等法律,每个乡镇选择1到2个村试点,明确了六项原则:农户自愿、因地制宜、促进生产、依法依规、手续齐全、公平公开公正,确定了基本流程。
  县委和县政府4位领导各自分包1个片区、6个乡镇,24位副县级以上领导干部每人分包1个乡镇,县农发局牵头,各乡镇、村、组及相关部门各司其职。
  孙长友,彰武县农办主任,同时也是互换并地第二督导组组长。“全县有4个督导组,每组由4名农村工作经验丰富的党员干部组成。我们有‘五包’:包业务指导,包矛盾调处,包工作进度,包整体质量,包社会稳定。”
  一些群众的积极性之高,出乎不少干部的意料。
  大德镇韩家村,村民自发在地头立起的一块“互换并地党群同心示范田”纪念碑,引起了记者的注意。“说起来还挺不好意思的,我本想开个村民代表大会,用民意来否决互换并地,因为在农村动地很棘手。”大德镇党委书记段文刚坦言。
  “去年11月26日,各村村两委成员、村民代表400多人,还有一些来镇里办事的群众也站在走廊过道里听,会议从下午3点一直开到晚上9点多。”仁和村党支部书记王勇说。
  “会议刚开始,来虎村的王金茹书记就主动请缨做试点。”这让段文刚有些意外。
  “在段书记面前敢拍胸脯,背后是有村民给咱撑腰呢。”王金茹告诉记者。
  “我们书记说的没错,每年播种的时候,我都得打上几十个电话。”来虎村村民代表齐东光也在会上发了言。
  每年春播,齐东光不是先下地干活,而是忙着在家打电话。老齐家6口人,地却有17块,最小的只有一条垄。每块地种什么,老齐定不了。因为怕引起邻里纠纷,他要跟34个地邻至少通一次电话。问清别人家种啥,他就在小本子上写上自己这块地也种啥。“我要是种了玉米,人家种了花生,可能就要挡光,影响人家通风,这就容易引起纠纷。商量到最后,往往是大家都种了玉米。”
  “群众有呼声,党委和政府就要有回应。”段文刚说,有法依法、无法依规、无规依民。“每个村必须有2/3的村民签字同意,并留下影像资料。”
  截至目前,彰武县互换并地已整镇完成4个乡镇,整村完成56个行政村,整组完成889个村民组。全县累计完成并地面积97万亩,44.2万块地被合并成12.4万块,涉及农户5.4万户、19.6万人。
  担 当
  “谁要觉得不公平,可以跟村干部换地,也可以向县里举报”
  互换并地,说来容易,但要农民把耕种多年的土地拿出来重新分配绝非易事。
  “为啥有人不愿意并地,我能给你讲得透透的。”章古台镇清泉村党支部书记于喜才说,无非有三个原因,“一是多吃多占的,这是最主要原因;二是地里有水井,挨着路边方便的;三是地里经过土地平整和改良的,地力比较好。”
  在一些没有开展互换并地的乡镇,于喜才的说法得到印证。
  “有个别人不愿意拿出自家多的地,我这地力较好的地块有可能会变成地力一般的,所以就不想参与。”在阿尔乡镇阿尔乡村,一位村民坦言。
  “我们想推进,但担心老百姓反对,再说上面也没有硬性指标。刚开展了一年,我们想继续观望观望。”兴隆堡乡的一位村委会主任告诉记者。
  清泉村第一次召集村民代表开会,32个人里面只有3个人同意,其余全反对。
  在清泉村所辖的孙家坑屯,于喜才召集村民开会,等了一个半小时都没人来。他只好带着其他村干部挨家挨户去请,好不容易叫来了20多人,一说让签字,转眼全都散了。
  “有些村干部地多,要动也得你们先动。”有村民离会前扔下话。
  互换并地,不仅考验基层干部的担当,也是对党群关系的一次检验。
  从村两委成员入手,于喜才和其他村干部带头将多占的土地让出来。然后,他又带着村民小组长,做通了几个大户的工作,并走遍了村里的每一户。
  “谁要觉得不公平,可以跟村干部换地,也可以向县里举报。”抓阄前,于喜才大声表态。
  “零下二三十度的寒冬,村干部拿着皮尺扛着锤头满地跑,还带头让出了多占的土地,大家打心底服气。”清泉村村民周万福说。
  “自己打井的,补贴500到800元,平整改良过土地的,每亩补偿10元。这都是大家伙商量的价格,谁也没啥说头。”来虎村村主任张兵说。
  在苇子沟镇旧屯村会议室,悬挂着一条13联户代表议事厅的横幅,横幅下217户村民的互换并地签字墙十分醒目。在这里,父子、亲戚、邻里之间自愿组合成13联户,共抓13个大阄儿,最大的一个阄有35户、303.7公顷土地。
  起初,这里的互换并地并不顺利。
  2017年11月25日,时任代理村主任陈书成召集村民代表开会。没想到,自家大哥陈书华第一个站起来,“谁敢动我家的地,先问问我这拳头。”说罢,陈书华摔门而去,大家不欢而散。
  “我大哥家的地位置好、地力强,这些年搞了小开荒,多出不少地。虽然这种现象在我们村并不少见,但我要是搞不定我哥,工作肯定开展不下去。”陈书成非常清楚。
  “一连去了好几次,大哥虽然门让进,但就是不跟我说话。”不得已,陈书成把在沈阳上班的侄子叫回来一起劝。
  “多出的地都没有确权,没有确权就没有保障,况且你这些地也有十几块,平时收种管理都费劲。”
  “是啊,我这马上在沈阳买房,以后您还要带着我妈到沈阳养老,大块地人家还抢着流转,要是地这么散,人家连理都不理。”
  就这样,在弟弟和儿子的软磨硬泡下,陈书华签了字,旧屯的互换并地工作从此打开了局面。
  旧屯村的15名退休老村支书、老村主任及老党员,还组成“老年智囊团”,与村两委成员一起挨家挨户做工作。
  “我们不光要把具体实施方案发给大家,还要耐心讲政策、讲好处。同意的签字并留下影像,不同意的我们更要记清楚,然后继续开会讨论解决方案。”75岁的李德福当过村支书,在村里颇有些威望。
  蜕 变
  “光靠农机耕地、播种挣的钱,比去年一年挣的还多”
  彰武县是省级贫困县,有184个贫困村,章古台镇宏丰村一度排名倒数第一。
  为早日脱贫,村支书吴振生曾想引进几个农业项目,却迟迟难以落地。“之前想搞一个高产玉米栽培项目,需要150亩土地,跑了20多户村民家,就因为两户不同意,这个项目最终没整成。”
  彰武县庆贺农机专业合作社的负责人张庆,感受也特别深。“以前车没少出,油没少用,可一家好几块地,时间都浪费在了路上,挣不到钱。”
  现在不一样。宏丰村东头,一块400多亩的地原本分属50多户,互换并地后归属不到20户。为方便种植收割,这些农户一商量,将原本60多米长的地块整成了200多米长。
  张庆说:“今年光靠农机耕地、播种挣的钱,比去年一年挣的还多,眼下计划再买一台玉米收割机。”
  土地成了方、连了片,流转起来更顺当。
  村民刘利民在沈阳的一家铸造厂上班。以前每天不管多晚下班,总要用手机查一下彰武的天气预报。“春耕播种就那几天有雨,我得提前请假回家。”种上了地,刘利民还担心受旱或者水灾。“除了打药,秋收时必须赶回去。”
  互换并地后,刘利民家的10块地变成了3块,全都流转给了玉米种植合作社。而在此之前,他想流转土地,不是价格被压得很低,就是人家连看都不来看。
  “土地能养活人不假,但是不能把人给拴死了。你看现在啥也不用咱管,还能有稳定的收入,在外打工多安心。”刘利民告诉记者。
  “终于能放开手脚,大干一场了。”彰武县万和玉米种植专业合作社负责人滕永贺说,之前受制于土地零散化,想要谈合作,“必须要跟十几家甚至几十家农户谈,现在只需要谈五六家就能流转几百亩土地。”
  滕永贺在旧屯村推行土地托管,仅2017年就与50多户农民签约,流转土地3000多亩,合作社与农户实现了双赢。
  “我们跟农户签订合同,农户从种到收都不用管,我们保证每亩900斤的产量,农户省去了各种农资费用,也不用担心自然灾害。”滕永贺说。
  2018年春季,彰武县互换并地成果持续显现。全县新增各类大中型农机具1400余台套,新增各类农民专业合作组织320个。6000余个农村劳动力从土地上解放出来,增加了工资性收入。互换并地也调动了农民建设农田基础设施的积极性。全县农户自打抗旱井1200余眼、修复废弃水井1800眼,恢复造林地块128块、农田林网58条。
  而在辽宁省固沙造林研究所所长宋晓东眼里,互换并地除了让农民增收、土地增效,还有巨大的生态效益。
  固沙造林研究所驻地章古台镇,紧邻科尔沁沙地南缘,若不是屹立在此的万亩松林,沙地早已南侵,直逼彰武腹地。
  “要是控制不住,赶上大风天,这沙子半小时就能到沈阳。”宋晓东的话,并非危言耸听。
  互换并地前,一些村民为了多种点地,将开荒的锄头瞄向了林地。当地林场也曾组织护林队,建设防护栏,但是收效不大。
  互换并地后,土地产权明晰,林地耕地界限分明,被侵占的林地逐步退出。“更难能可贵的是,各村逐步恢复了之前的农田林网,正是这一道又一道的绿色屏障,困住了沙子,不仅庄稼不再遭受沙害,沙尘暴的发生率也下降了。”宋晓东告诉记者。
  规 范
  “不在账本中的土地被收回,重新分配确权”
  2017年初,完成土地承包经营权确权登记后,彰武县实测耕地面积258万亩,比二轮土地延包面积多出102万亩。
  这些土地从哪儿冒出来?
  二轮土地延包时,有农户为了少交农业税,按照大亩分地、小亩记账。据记者调研,有些村屯当时按照1000平方米算一亩,而现在667平方米是一亩,这样就造成了合同上写的是20亩,而实际则有三四十亩,土地登记面积不实。
  此外,为了机械化收种和灌溉排洪,每隔几十亩就会留出4到6米宽的土路。“挨着路边的老百姓每年多种点,扩边斩沿,久而久之,水渠被填平,宽路变成羊肠小道,甚至连路都找不到了。”彰武县农发局局长马志国说。
  在农村,为了能多种点地,老百姓还会在滩涂、山丘、草甸、林地等地方私自开荒。“久而久之,你开一亩荒,我整八分田,大家心照不宣,谁也不会主动让出来。”四合城镇镇长高春双说。
  与此同时,不少农村人地矛盾越来越突出。清泉村村民周国的女儿已经19岁,但一直没有口粮田。在彰武县,像这样的情况涉及4万多人。
  “因为土地承包是包产到户,增人不增地,减人不减地,1997年土地二次调整后地就没有再动过。”马志国说。
  彰武县将102万亩地划分为三类处理: 一是作为公益事业用地;二是优先解决人地矛盾;三是在二轮延包的基础上,通过互换并地,除了分给新出生人口,还按人均增加20%到30%作为农户确权面积。
  “不在账本中的土地被收回,重新分配确权。”常东旭说,这三项涉及土地60万亩,其余40万多亩确权到村集体。“通过互换并地和农村集体产权制度改革,我们清查出了不少未被合理分配的土地资源,一些村组将部分土地分配给新增人口,缓解了人地矛盾,但这还需要有一定的政策依据。此外,如何处理好这些多出来的土地,还需要做群众工作。”
  “通过互换并地,我们镇多出来7000多亩地,而各村都是发包给本村的群众有偿使用。到现在为止,6个行政村增加收入已经到账210万元,现在还有一部分没收完,都收上来的话能达到300万元,壮大了村集体经济。这些钱可以资助困难家庭,完善公共设施,开展基层党建活动。”高春双告诉记者。
  记者也了解到,互换并地完成后,原来已经确权登记的土地权属信息,譬如农户承包地边界、面积等情况已改变。下一步,还需要对这些土地重新调查摸底、录入信息、现场勘测。
  中国社会科学院农村发展研究所研究员崔红志认为,互换并地,解决的是家庭承包经营后的土地细碎化问题,套用现在的说法,这种做法在坚持家庭承包经营基础上,实现了土地的规模化经营和机械化耕作,促进了小农户与现代农业发展的有机衔接。
  在崔红志看来,“互换并地后,所有权和承包经营权没有变化,谁家的地还是谁家的。也有的地方把连片的土地流转或入股给新型农业经营主体,如家庭农场、农民专业合作社、农业企业等。这种情况下,新型农业经营主体拥有经营权。”
  “乡亲们咱想想看,现在土地连成片,机械种来机械收,现代农业有多牛。”在苇子沟镇土城子村,“马家小剧团”团长刘荣自编自演的快板,可谓互换并地成效的一种写照。(人民日报记者 刘洪超,制图 郭祥)

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